اگر طرح هدفمندی یارانهها را با نگاه «اقتصادی» و «دینامیک» تحلیل کنیم، بیتردید این طرح جلوی وخیم شدن کسری بودجه دولت برای تامین یارانههای کمرشکن انرژی را گرفته است
شاید بتوان طرح هدفمندسازی یارانه ها را چه از لحاظ گستردگی و چه از لحاظ تأثیرگذاری بر معیشت مردم و رفتارهای عوامل اقتصادی، بزرگ‌ترین طرح اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران پس از انقلاب اسلامی دانست. اجرای این طرح که زمزمه‌های آن به عناوین مختلف از سالهای آغازین پس از پایان جنگ تحمیلی به گوش میرسید و به گفته مسؤولان دولتی مدت‌ها کار کارشناسی بر روی آن انجام شده بود، بالاخره در دولت دهم کلید خورد.
حال از اجرای این طرح سه سال می‌گذرد. فاز اول طرح به اجرا رسیده و تلاشها بر اجرای فاز دوم است. از آن جا که در فضای کارشناسی و رسانهای کشور تحلیلهای متفاوتی از نتایج اجرای فاز اول و گمانهزنیهای زیادی درباره شیوه اجرای فاز دوم در دولت یازدهم، مشاهده میشود، بر آن شدیم تا در گفتوگویی با دکتر سیدشمسالدین حسینی، وزیر امور اقتصادی و دارایی دولت قبل و از طراحان شیوه اجرایی ابتدایی طرح هدفمندی، چشمانداز اجرای فاز دوم طرح را از نگاه او بررسی کنیم.
او که عضو هیأت علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی است، این روزها عمده وقت خود را به تدریس میپردازد و از بازگشت به دانشگاه و محیط علمی احساس رضایت دارد. البته صحبتهایش نشان میدهد که مسائل اقتصاد کشور را به دقت دنبال میکند. حسینی «ارائه تحلیلهای سیاسی» از وضعیت طرح هدفمندی یارانهها را جفا در حق اقتصاد کشور میداند و اجماع میان قوای مسؤول و پذیرش طرح از سوی مردم را لازمه موفقیت در اجرای فاز دوم طرح هدفمندی عنوان میکند.
در ادامه متن گفتوگوی ما با ایشان، آمده است:
_ به عنوان فردی که جزو تیم ارشد طراحان طرح هدفمندی یارانهها در دولت قبل بودید، سوال اول من از شما این است که اساساً طرح هدفمندی یارانهها با چه هدفی و برای رفع چه مشکلات ساختاری در اقتصاد ایران به اجرا درآمد و ارزیابی خودتان از نتایج اجرای این طرح چه بود؟
اهداف هر برنامه و سیاست اقتصادی صحیح از دو موضوع اصلی خارج نیست، یکی «کارایی اقتصادی» که در واقع مترادف با استفاده صحیح از منابع، بهرهوری و در مقیاس بزرگتر «توسعه پایدار» است. محور دیگر عبارت است از «عدالت». عدالت در بخشهایی مثل توزیع منابع و توزیع سرریزهای درآمدی. در آسیب‌شناسی اقتصاد ایران وقتی بر حوزههای مختلف تدقیق صورت میگیرد، این نتیجه حاصل میشود که با توجه به زمان و نیروی انسانی محدود و حتی عمر محدود یک دولت، اگر بخواهیم بر حل یکی از مشکلات اساسی اقتصاد کشور تمرکز کنیم، هیچ موضوعی به اهمیت بحث هدفمندسازی یارانهها نیست. مستحضر هستید که یارانه های پنهان و آشکاری که در آغاز طرح هدفمندسازی یارانهها، توسط دولت اعطا میشد، تقریباً به 30% رقم تولید ناخالص داخلی کشور رسیده بود. سؤال اساسی این بود که آیا این حجم از پرداخت یارانه در طول سالیان متمادی، توانستهاست اهداف تخصیصی و توزیع درآمدی خود را محققکند؟
در شاخص «شدت انرژی» (میانگین مصرف انرژی به ازا هر 1000 دلار تولید ناخالص ملی) یکی از بالاترین شدتهای انرژِی مربوط به کشور ما بودهاست. علت هم مشخص بود و آن سیگنال غلط قیمتی بود، که شیوه غلط پرداخت یارانه به مصرفکنندگان حاملهای انرژی میداد. سیاستهای غلط در حوزه قیمت‌گذاری انرژی و پرداخت یارنهها کار را به جایی رسانده بود که حتی در بسیاری از موارد این شیوه پرداخت یارانه پنهان انرژی، نتیجه رفاهی معکوس میداد. بخشی از مشکلات حتی از حیطه مسائل اقتصادی هم فراتر رفته بود.
متأسفانه بخش زیادی از جمعیت مرزنشین کشور ناخواسته به دلیل شکاف قیمتهای سوخت در داخل و خارج به تجارت غیررسمی سوخت میپرداختند. گاهی گزارشهایی از درگیری نیروی انتظامی با قاچاقچیان سوخت به ما میرسید و بعد از بررسیهای بیشتر مشخص میشد که این افراد متخلف همگی سکنه یک روستای مرزی بودهاند. شکاف قیمت حاملهای انرژی به حدی رسیده بود که حتی گروههای مافیایی برای این کار ایجاد شده بود و من قویاً معتقدم بخشی از مقاومت در برابر اجرای این طرح ناشی از منافع همین گروهها بودهاست. در خصوص توزیع درآمد هم امر روشن است. اعطای یارانه به صورت تخفیف قیمتی به معنی این است که میزان بهرهمندی افراد از یارانه قیمتی، تابعی است از میزان مصرف و میزان مصرف تابعی است از میزان درآمد و در نتیجه میزان بهرهمندی از یارانه تابعی از میزان درآمد خواهدبود. چنین رابطهای حتماً در تضاد با اهداف اولیه اعطای یارانه، یعنی عدالت است.
عواملی مانند ناکارآیی در تولید، اتلاف در کاربرد منابع، اسراف در مصرف، ناعدالتی در توزیع منابع، آلودگی محیط زیست، منفی شدن تراز تجاری انرژی و حتی مسائل اجتماعی مثل قاچاق، هیچ شکی را در اینکه روند گذشته باید اصلاح میشد، برای کارشناسان باقی نمیگذاشت.
یکی از نکات جالب این است که حتی در اقتصاد کشور خود ما نیز عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده حاملهای انرژی بسیار بیشتر از عوارض سایر کالاهاست یعنی منطق اینکه اثرات جانبی منفی مصرف انرژی بالا است، پذیرفته شدهاست، اما چون قیمت پایه انرژی به واسطه یارانههای پرداختی پایین است،عملاً این تبعیض مالیاتی در تناقض با تخفیف قیمتی است و نتوانسته به اهداف خود دستیابد.
ما با اجرای فاز اول این طرح، به بخش عمدهای از اهداف خود دست یافتیم.
ممکن است به برخی از دستاوردهای اجرای این طرح اشاره کنید؟
برای مثال، مطابق روند مصرف بنزین قبل از سهمیهبندی و هدفمندی، پیشبینی میشد که مصرف بنزین در سال 92 به حدود 130 میلیون لیتر در روز برسد. اما اکنون آخرین ارقامی که از مصرف بنزین به دست بنده رسیدهاست، چیزی حدود 72 تا 73 میلیون لیتر مصرف در روز را نشان میدهد.
در بیشتر حاملها، علیرغم رشد اقتصادی مثبت کشور در سال 1390، حتی شاهد کاهش مصرف مطلق نیز بودهایم. در سایر حوزهها هم رشد مصرف انرژِی کاهش داشتهاست. در حقیقت در سال پس از اجرای طرح هدفمندی، حجم اقتصاد بزرگتر شد ولی مصرف انرژی کاهش یافت، یعنی بهرهوری انرژی افزایش یافت و علاوهبر اینها ترکیب مصرف نیز دستخوش تغییرات مثبتی شدهاست. به این صورت که انرژی مصرفی خانوارها و بخش تجاری کاهش پیدا کرد و در مقابل مصرف انرژی در بخش تولید افزایش یافت. پس الگوی مصرف انرژی هم بهبود یافت.
اثرات توزیع درآمدی طرح نیز بسیار مثبت بودهاست. مراجعه به آمارهای ضریب جینی و مقایسهی آن در سالهای پیش و پس از اجرای طرح، شاهدی بر این مدعا است. روند تراز تجاری انرژی نیز بهبود چشمگیری یافت و صادرات خالص انرژی رشد یافت.
یکی دیگر از موارد موفقیت طرح کاهش قاچاق به خصوص در مورد بنزین و آرد بود.
هدفمندی هم‌اکنون «کسری» ندارد، ولی «نشتی منابع» دارد
خود شما تا چه حد از شیوه اجرای طرح در فاز اول رضایت دارید؟
یکی از مسائلی که برای ما اهمیت زیادی داشت این بود که شیب افزایش قیمتی می‌بایست حتماً در اصلاح رفتار عاملان اقتصادی مؤثر باشد. در اجرا هم این سیاست را اتخاذ کردیم و اتفاقاً آثار آن نشان داد که موفق هم بود. در حوزه آرد که بیشترین شیب افزایش قیمت را داشتیم، بیشترین افزایش کارایی را شاهد بودیم به طوری که در همان سال اول اجرا، واردات گندم به صفر رسید.
موضوع دیگر شیوه بازتوزیع منابع بود که جمعبندی ما پرداخت به شیوه نقدی بود. این رویکرد در مقابل شیوههای جایگزین همچون توزیع کالایی، آن هم پس از تجربه اخیر توزیع سبد کالایی، نشانداد که شیوه بهتر و درستتری بودهاست.
توزیع سبد کالا نشان داد که تا چه حد این شیوه ناکارآمد است، تا جایی که بالاترین مقام اجرایی کشور را ناگزیر به عذرخواهی از مردم میکند. اما در شیوه پرداخت نقدی چنین مشکلاتی وجود نداشت.
یکی از دغدغههای اصلی ما در آغاز اجرای طرح این بود که منابع حاصل از هدفمندی نشت نکند، یعنی همه منابع تعریفشده در قانون ناشی از اصلاح قیمتها به خزانه واریز گردد، چرا که تعادل منابع و مصارف طرح هدفمندی یکی از اصولی بود که ما آن را به جد دنبال میکردیم. اما در اینجا بیان میکنم که مواردی نشتی منابع هم داشتیم. برای مثال ما سوخت را رایگان به یک شرکت دولتی دادیم و آن شرکت حدود 2 میلیارد دلار صادرات انرژی انجام داد ولی این بخش پولی را که در ازای سوخت دریافت کردهبود، به خزانه واریز نکرد.
مورد دیگر برخی شرکتهای دولتی بودند که در ازای انرژی که به پیمانکاران طرف قرارداد خود می‌دادند، از آنها برخی کالاها و خدمات را دریافت میکردند و به تهاتر روی آوردند، درنتیجه باز هم پولی به خزانه واریز نمیشد.
آیا به نظر شما میزان یارانه نقدی پرداختی به هر ایرانی، درست بود؟ لطفاً با توجه به تعادل منابع و مصارف دولت در اجرای فاز اول هدفمندی به این سؤال پاسخ دهید.
در ابتدا به معرفی مفهوم تعادل میپردازم. یک تعادل حسابداری داریم و یک تعادل اقتصادی. تعادل حسابداری این است که صورت هزینهها و درآمدها را داشتهباشیم و از آن برای محاسبهی تراز پرداختها به صورت ایستا استفاده کنیم. اما در تعادل اقتصادی، منافع و هزینههای فرصت گزینههای مختلف نیز باید در نظر گرفته شوند.
آنهایی که بر کسری منابع هدفمندی تأکید میکنند در یک نگاه حسابداری صرف و بدون هزینهیابی پویا به ویژه از منظر هزینه‌فرصتها این کار را میکنند. اگر هدفمندی یارانهها اجرا نمیشد، یارانههایی که برای تأمین انرژی مصرفی از جمله واردات گاز و فراوردههای نفتی باید پرداخت میشد ما را با کسری بودجه بسیار شدیدی مواجه میکرد. اما امروز که آن شیوه اصلاح شده، آنهایی که تعادل منابع را به شیوهی ایستا و حسابداری تحلیل میکنند، میگویند این طرح به کسری منابع دولت منجر شده است. در حالی که اگر هدفمندی را با نگاه اقتصادی و پویا تحلیل کنیم، بیتردید اجرای طرح جلوی وخیم شدن کسری منابع در اقتصاد و بودجه را گرفته است.
یعنی شما کسری حسابداری را میپذیرید، ولی معتقدید با نگاه از منظر اقتصادی و پویا، اجرای طرح با کسری همراه نبودهاست؟
نکتهی بعدی بحثهایی است که در ابتدای دولت یازدهم مطرح شد. با این مضمون که دولت قبل برای پرداخت یارانهها، بخشی از منابع را از محلهای غیرمجاز همچون استقراض از بانک مرکزی، تأمین میکرد. سؤالی که پیش میآید این است که در این شش ماه که دولت جدید یارانههای نقدی را پرداخت کرده است آیا منبع جدیدی برای تأمین منابع هدفمندی پیدا کرده است یا از همان شیوههای دولت قبل استفاده کرده است؟ پذیرش اینکه دولت یازدهم از هیچ مجرای غیرقانونی استفاده نکرده است و در عین حال توانسته یارانهها را پرداخت کند و به‌علاوه سبد کالایی نیز به مردم ارائه کند، ما را به این حقیقت میرساند که دولت قبل نیز چنین کرده است.
لذا من به شما میگویم که حتی کسری حسابداری نیز در اجرای طرح وجود ندارد. البته گفتم که نشتی منابع وجود داشته و دارد.
یکی از نکاتی که در همین زمینه بنده در تبصره الحاقی ارائه‌شده از سوی دولت به مجلس درباره استمرار هدفمندی در سال 93 مشاهده کردم و برایم جالب بود، این بود که در این تبصره تأکید میکرد که شرکتی دولتی مثل توانیر را از طرح هدفمندی یا واریز منابع به خزانه، معاف بکنیم. که این کار در حقیقت آن چیزی که قبلاً به صورت دور زدن قانون صورت میگرفت را، به یک قانون تبدیل میکند که هم طرح را با مشکل تأمین منابع مواجه خواهد کرد و هم آن کارایی مورد نظر را فراهم نخواهدکرد.
پرداخت نقدی، بهترین شیوه جبران درآمدی خانوارها بوده و خواهد بود
نظرتان در مورد اجرای فاز دوم طرح هدفمندی و نحوه اجرای آن چیست؟
نیاز است که کمی در تعریف هدفمندی دقیق شویم. هدفمندی به طور خلاصه عبارت است از اصلاح قیمتی و قیمتهای نسبی، به گونهای که هم به بنگاهها علامت مناسب در ترکیب عوامل و بکارگیری نهادهها بدهد و هم موجب اصلاح رفتار مصرفی خانوارها شود و هم شکاف قیمتهای داخلی و خارجی را به حدی کاهش دهد که باعث کاهش انگیزه قاچاق بشود. این مهم تا حد زیادی در فاز اول محققشد، اگرچه شوکهای ارزی سال گذشته، تا حدودی منجر به افزایش دوباره شکاف قیمتی شد، اما باز هم به شکاف پیش از اجرای طرح بازنگشت.
در هر صورت نکتهای که نباید آن را فراموش کنیم این است که شیب اصلاح قیمت باید به گونهای باشد که مؤثر باشد. یعنی باید در رفتار مصرفکننده و تولیدکننده تغییر ایجاد کند و انگیزه قاچاق را از بین ببرد.
از طرفی باید در نظر داشت که هدفمندی به معنی حذف یارانهها نیست و خانوارها باید جبران درآمدی بشوند. علت تأکید من بر خانوارها این است که خانوارها گروهی هستند که نمیتوانند خودشان را در برابر افزایش هزینههای حاملهای انرژی، جبران بکنند. خانوارها علاوه بر اینکه نمیتوانند کاهش رفاه ناشی افزایش قیمت حاملها را جبران کنند، بلکه فشار نهایی افزایش قیمت حاملهای انرژی در بخش تولید نیز سرانجام به خانوارها منتقل میشود. بنابراین حتماً موفقیت اجرای این طرح در گروی جبران خانوارهاست. حال آنکه چه قشری از خانوارها مدنظر است و به چه میزان باید این جبران صورت گیرد، یک مسألهی تکنیکی است که جای بحثهای زیادی دارد. مسلماً اینکه ما بتوانیم به گروههای هدف (دهکهای درآمدی متوسط و پایین) یارانهی بیشتری پرداخت بکنیم، امر مطلوبی است، اما سؤال مهم این است که آیا دستگاه مسؤولی در کشور وجود دارد که بتواند ادعا کند، چنین سیستم شناسایی را در اختیار دارد؟ تأکید میکنم نظرات کارشناسانی که مسؤولیت اجرایی بر عهده ندارند و پاسخگو نیستند، نمیتواند در اینجا ملاک قرار گیرد. حتی این موضوع در بیان اخیرآقای رئیس جمهور نیز مشخص بود که ایشان نیز اذعان کردند که دولت ابزار شناسایی دهکهای درآمدی (ثروتمند و آسیبپذیر) را در اختیار ندارد.
یکی دیگر از الزامات موفقیت برنامههایی مثل هدفمندسازی یارانهها به دلیل فراگیری آن، پذیرش اجتماعی است. مجموعه اقدامات در ابتدای فاز اول به گونهای بود که این پذیرش اجتماعی را ایجاد کرده بود و در ادامه راه هم بسیار موفق بود. اما در نیمهی دوم سال 1391 مسائلی از جمله شوکهای ارزی و تورم و نوع تبلیغات کاندیداها در آستانهی انتخابات ریاست جمهوری، تا حدی به باور عمومی لطمه زد که لازم است پیش از شروع اجرای فاز دوم، این باور اصلاح شود. من معتقدم به همان میزان که ملاحظات فنی اهمیت دارد ، ملاحظات اجتماعی نیز اهمیت دارند. اگر مردم همراه باشند و دوباره یک برنامهی اجماعسازی صورت بگیرد، اجرای فاز دوم حتی در ماههای آغازین 93 نیز امکان پذیر است و میتواند موفقیتآمیز نیز باشد.
در مورد سایر شیوههای بازتوزیع چه نظری دارید؟ برخی افراد شیوهی توزیع نقدی را تورمزا میدانند و شیوههای دیگری را پیشنهاد میکنند.
بله، برخی میگویند به جای پرداخت نقدی باید از شیوههای پرداخت غیرنقدی استفاده کنیم. برای مثال بیاییم و کالا و خدمت اساسی رایگان به مردم بدهیم. سوالی که در اینجا وجود دارد این است که آیا کالا یا خدمت رایگان در اقتصاد وجود دارد؟ وقتی شما از شیوههای غیر نقدی صحبت میکنید باید توجه داشته باشید که خریدار به جای مردم، دولت است. لذا این رویکرد سطح تقاضای کل اقتصاد را چندان تغییر نمیدهد. در شیوه پرداخت نقدی، مصرفکننده حق انتخاب دارد، در حالی که در شیوه پرداخت کالایی اولاً یک هزینهی واسطهگری به فرایند توزیع یارانهی کالایی اضافه میشود و ثانیاً چون این سبد کالا، با نیاز و انتخاب همهی خانوارها منطبق نیست و عدهای به مبادله آن روی میآورند، یک هزینه مبادله نیز به خانوارها تحمیل میشود. یعنی اثرات سوء تخصیصی دارد.
برخی در اینجا دچار سوء برداشت شدهاند و فکر میکنند که پرداخت غیرنقدی نقدینگی را افزایش نمیدهد ولی پرداخت نقدی، نقدینگی را افزایش میدهد. سؤال این است که آیا لزوماً پرداخت نقدی مترادف با افزایش نقدینگی است؟ مسلماً پاسخ کسانی که دانش اقتصادی دارند منفی است. در حقیقت این شیوه پرداخت نیست که بر نقدینگی تأثیر میگذارد، بلکه محل تأمین این منابع، مهم است که اگر موجب افزایش پایهی پولی شود، نقدینگی را افزایش میدهد. حال چه پرداخت نقدی و مستقیم باشد و چه غیرمستقیم و کالایی. ضمن اینکه از ابتدا هدف این بودهاست که اختلال قیمتی در انرژی اصلاح شود، حال این اختلال قیمتی، ناخواسته به حوزههای جدید خدمت و کالا بسط داده میشود. به علاوه مشکل رانت خریدهای دولتی هم ظهور میکند.
پرداخت یارانه بلاعوض به تولید، ناکارآمد و اشتباه است
یکی از نقدهایی که به اجرای فاز اول طرح وارد است، نپرداختن یارانه به بخش تولید است. نظرتان در خصوص شیوهی جبران هزینههای بنگاههای اقتصادی پس از اصلاح قیمت حاملهای انرژی چیست؟
واضح است که اصلاح قیمت حاملهای انرژی بر عاملین اقتصادی فشار هزینه ای اعمال کند. فراموش نکنیم که این فشار قیمتی لازم است و تا زمانی که این فشار قیمتی وجود نداشته باشد، رفتار عاملین اقتصادی اصلاح نخواهد شد. اما چون اثر افزایش قیمت انرژی بر خانوار فراگیر است و برای مثال اگرچه یک خانوار میتواند با اصلاح رفتار مصرفی خود در بخش انرژی، از هزینههای خود بکاهد، اما چون این افزایش قیمت انرژی بر قیمت سایر کالاها و خدمات مصرفی خانوار نیز مؤثر است، باید جبران درآمدی صورت بگیرد تا او این سیاست را بپذیرد و در این طرح با سیاستگذار همراهی کند. اما در مورد بنگاههای اقتصادی تحلیل متفاوتی وجود دارد. شرایط بنگاههای اقتصادی متفاوت است. برخی از آنها باید تکنولوژی تولید خود را اصلاح کنند. برخی باید مدیریت رفتاری خود را اصلاح کنند و برخی نیز نیاز دارند هر دوی اینها را اصلاح کنند. انکار نمیکنم که برخی از فعالیتهای اقتصادی ممکن است حتی برچیده شوند.
به عبارتی در اقتصادی که قیمت نهاده مهمی مثل انرژی غیرواقعی است، فعالیتهایی وجود دارند که سوددهیشان در گرو پرداخت این یارانههای قیمتی است. چون ارزش افزوده آنها با واقعی شدن قیمتهای انرژی صفر و حتی منفی میشود. بنابراین برنامههای پشتیبانی از این بنگاهها نیز باید متفاوت باشد. برای حمایت از بنگاهها باید شیوه متفاوتی نسبت به جبران خانوارها اتخاذ کنیم. مثلا باید افزایش سرمایه در گردش مورد نیاز بنگاهها و در مواردی اصلاح تکنولوژی تولید را تشویق و پشتیبانی کنیم که تسهیلات بانکی و مالیات، ابزارهای مؤثری در این راستا هستند. یا برای برخی بنگاهها که به ناچار باید تعطیل شوند در بیمه بیکاری تدبیری بکنیم.
البته در هر حال نباید فراموش کرد که برخلاف خانوارها که عامه آنها نیاز به جبران درآمدی دارند، بنگاهها نیاز به جبران هزینهای ندارند.
ریشه این تفاوت در شیوههای حمایت از بنگاهها و خانوارها در چیست؟
در حمایت از بنگاه و خانوار و شیوه و نگرش بازتوزیع یک ملاحظه مهم وجود دارد. یادآوری میکنم که بنا به دلایلی، اصلاح قیمت به نفع بنگاههای تولیدی در حاملهای انرژی، تبعیضی بودهاست. یعنی بر خلاف گذشته که برق واحدهای تولیدی گرانتر از برق خانوارها محاسبه میشد، پس از اجرای طرح این رویه برعکس شد. ما باید توجه کنیم که اثر مستقیم اصلاح قیمت حاملهای انرژی بار بیشتری بر روی دوش خانوارها است، چون بنگاه در درجهی اول به دلیل قیمت تبعیضی، تحت حمایت قرار گرفتهاست که نوعی حمایت پیشبینی شده در قانون و به واقع جزء منابع و مصارف هدفمندی است.
مورد بعدی این است که بنگاه این امکان را دارد که بار افزایش هزینه خود را در نهایت به دوش خانوار منتقل کند. حال اگر بگوییم بنگاه این کار را نکردهاست، در تناقض با این واقعیت است که اجرای طرح موجب افزایش تورم شده است. پس اگر بپذیریم که تورم پس از اجرای طرح افزایش یافتهاست به معنی آن است که فشار نهایی به مصرفکننده یا خانوارها منتقل شدهاست. بنابراین از یک طرف فشار هزینهای اولیه انرژی بر خانوار بیشتر است و از طرف دیگر بنگاه عمده فشار وارد بر خود را به خانوار منتقل میکند. حال اینکه بیاییم از منابع پرداختی به خانوارها کسر کنیم و به صورت کمک بلاعوض به بنگاهها پرداخت کنیم، منطقی و عادلانه به نظر نمیرسد. به علاوه مشکلات متعددی در پرداخت بلاعوض یارانه به بنگاهها وجود دارد. سؤال این است که چه مکانیزمی برای پرداخت بلاعوض به بنگاهها وجود دارد؟ یعنی با چه معیاری و به چه بنگاههایی پرداخت صورت میگیرد؟ در مقابل، بنگاهها چه تعهداتی به دولت میدهند و دولت چه سازوکاری دارد که بنگاهها به تعهداتشان عمل کنند؟ اینها سؤالاتی هستندکه در پرداختهای بلاعوض به بنگاهها، باید به آنها پاسخ دادهشود. به هر حال توصیه من این است که پشتیبانی از بنگاهها با سیاست تسهیلات بانکی معین و مالیاتی انجام شود. البته سیاست مالیاتی نیازمند شفافیت است که در لایحه اصلاحیه قانون مالیاتها پیشبینی شدهاست و بر تسریع در تصویب آن که مکمل و مقوم اجرای هدفمندی است، تأکید میکنم.
با نزدیک شدن به انتخابات مجلس، فاز دوم هدفمندی گره می‌خورد
چه میزان به اجرای فاز دوم در سال آینده، خوشبین هستید؟
خیلی خوشبین نیستم. نکته اول اینکه دولت در ارائه اولیه لایحه بودجه سال 1393، تبصره هدفمندی را قرار نداده بود. علی‌القاعده اگر دولت می توانسته این تبصره را به این سرعت پس از درخواست مجلس، تهیه کند، پس قبل از ارائه لایحه بودجه نیز میتوانسته این کار را انجام دهد. از طرفی اگر مجلس مصمم بود که این کار انجام شود، چرا در صحن آن را تصویب نکرد؟
احتمالا فرایند به این گونه بوده است که دولت به رغم صراحت در قانون هدفمند کردن یارانه ها، لایحه بودجه را بدون در نظر گرفتن فاز دوم هدفمندکردن یارانهها تدوین و به مجلس ارائه کردهاست، اما بعد مجلس از رسیدگی به لایحه بدون تبصرهی هدفمندی امتناع کرده و دولت را موظف کرده که این تبصره را تهیه کند. ولی زمانی که دولت این تبصره را تهیه کرد، به رغم تصویب تبصره هدفمندی در کمیسیون تلفیق، در صحن علنی مجلس، لایحه الحاقی دولت کنار گذاشته شد و کار به سال آینده موکول شد. بنابراین فکر میکنم انگیزه لازم برای اجرای فاز دوم هدفمندی در مجلس و دولت وجود ندارد. نکته دیگر این است که هرچه زمان بگذرد و به انتخابات مجلس نزدیکتر شویم، نمایندگان تمایل کمتری برای بررسی مسائلی از جنس هدفمندسازی یارانهها خواهند داشت.
بنابراین فکر میکنم اگر دولت مصمم به اجرای این کار است باید رایزنی بیشتری با مجلس بکند و جلسات بیشتری با آن داشته باشد تا فضای پذیرش به نحو مطلوبتری فراهم شود.
_ با این فضا آیا شما تعجیل در اجرای فاز دوم را مناسب می دانید؟ حتی این احتمال وجود دارد که دولت به دلیل همین فراهم نبودن شرایط، تبصره هدفمندی را در لایحه بودجه نیاورده باشد.
اگرچه اجماع میان دولت و مجلس به زمان احتیاج دارد ولی این زمان خیلی هم طولانی نیست. یکی از حوزههایی که نیاز به مدیریت دارد این است که فضای رسانهای نباید به سمتی برده شود که همه مشکلات اقتصادی کشور به هدفمندی نسبت داده شود. یا آن قدر شیوه اجرای طرح در فاز اول و پیششرایط فاز دوم دشوار جلوه داده شود که ادامه اجرای آن معلق شود.
برای مثال الان برای بسیاری سؤال است که اگر فضایی که در ابتدای فعالیت دولت یازدهم ترسیم شد، مبنی بر اینکه طرح هدفمندی ماهانه حدود 1000 میلیارد تومان و یا سالیانه حدود 12000 میلیارد تومان کسری دارد، صحت داشت، چگونه دولت یازدهم، بدون اینکه هیچ‌گونه قیمتی را اصلاح کند و یا بدون اینکه قانون را تغییر دهد، توانسته همه یارانه نقدی را طی شش ماه گذشته پرداختکند و حتی منابعی تحت عنوان سبد کالایی را نیز مازاد بر آن تأمین کند؟
حتی اخیراً بنده مصاحبه‌ای از وزیر نفت خواندم که ایشان در آن مصاحبه بیان کردند که ما 31000 میلیارد تومان در سال 92 از محل اصلاح قیمت حاملهای انرژی، منابع کسب میکنیم که این حرفی بود که در دولت قبل هم عنوان میشد. حال اگر این مقدار را با رقم 11200 میلیارد تومان یارانه آرد و خرید تضمینی گندم و یارانهی برق جمع کنیم به همان رقم 42 هزار میلیارد تومان می‌رسیم که در نتیجه برای بازتوزیع کسری وجود ندارد.
نکتهای که باید دوباره بر آن تأکید کنم این است که فاز دوم در درجه اول نیاز به اجماع دارد. البته من مسائل فنی و اجرایی را مفروض میگیرم. در حقیقت برای اجرا نیاز است که هم اجماع وجود داشته باشد هم تفاهم و هم اراده. شروع این تفاهم و شکل گیری این اراده هم به دولت و مجلس مشترکاً برمیگردد. لایحه بودجه سال 93 آزمون خوبی نبود؛ نه برای دولت و نه برای مجلس. دولتی که از قرار دادن تبصره در لایحه امتناع کرد و مجلسی که به رغم درخواست ارایهی تبصرهی الحاقی، از تصویب آن امتناع کرد.
پس شما پیشبینی میکنید فاز دوم هدفمندی در سال آینده اجرا نشود؟
ببینید، من پیشگو نیستم! بلکه شواهدی را بیان کردم که چندان سازگار با اجرای طرح در سال آینده نیستند.
البته این را هم به شما بگویم که اگرچه برخی مسائل کار را با مشکل مواجه کردهاست، در عین حال اخیراً اتفاقاتی رخ داده که به نظرم در توجیه منطق هدفمندی نزد مردم بسیار مفید بودهاست، از جمله آلودگی‌های پیوسته هوای تهران و سایر کلانشهرها. امسال در هر روزی که سرما بر این کلانشهرها مستولی شد، مردم در خانههای خود حبس شدند، تا جایی که رئیس سازمان محیط زیست به مردم پیشنهاد میکند که از تهران خارج شوند. اما واقعیت این است که این مشکل دیگر محدود به تهران نیست، سایر کلانشهرها مثل اصفهان، مشهد و تبریز نیز با این مشکل دستهپنجه نرم میکنند. البته به نظرم بسیاری از دستگاهها از جمله صداوسیما در این زمینه کمکاری داشتند و نتوانستند در شرایط بحرانی آلودگی، آن‌طور که باید علل آن را برای مردم روشن کنند.
در سال 93 «قانونگذار» به «مجری» اعتماد کند
با توجه به جمیع شرایط رقم خورده، شما چه پیشنهادی برای دولت، که طراح و مجری اصلی طرح است، دارید؟
به نظرم مسائل جزئی و تکنیکی اجرا در سطح دوم اهمیت قرار دارند. موضوع اول این است که قانونگذار باید به مجری اعتمادکند. طرح مجری را بپذیرد ولی مسؤولیت را از او بخواهد. اگر طرحی را دولت بیاورد و قانونگذار شاکله آن را به هم بریزد، آن وقت نمیتواند پاسخگویی را از مجری بخواهد. آن وقت قوهی مجریه دیگر نمیتواند مسؤولیت طرحی را بپذیرد که نهاد دیگری آن را طراحی و تدوین کردهاست. این که مجلس از دولت بخواهد تحلیلهای کارشناسیاش را به طور شفاف بیان کند و او را به دقت در طراحی وادار کند خوب است ولی اینکه فکر کند بایستی طرح تفصیلی اجرایی او را تصویب کند، به نظر من اجرا حتماً با مشکل مواجه خواهدشد. اصلاً یکی از علل تأخیر در اجرای فاز دوم این طرح همین موضوع بودهاست.
باید به چند نکته توجه کنیم: یک اینکه هدفمند کردن یارانه در کشور ما یک اضطرار است. تثبیت قیمت حاملها و تعویق اصلاح آن ها به آینده یعنی بزرگتر کردن شکاف قیمتی و دشوارتر کردن کار در آینده. تعویق اجرای این طرح به معنی افزایش هزینههای فرصت است. اگر دولت قبل در اجرای هدفمند کردن یارانهها در فاز اول مجبور شد شیب افزایش قیمتها را بالاتر تعیین کند، برای این بود که پیش از آن طرح تثبیت قیمتها اجرا شدهبود. به خاطر دارید در گذشته، در مقطعی اصلاح قیمتهای انرژی به طور سنواتی و درصدی در بودجه تعریف میشد، اما شیب آن به نحوی تعیین میشد که مؤثر نبود. سپس در مقطعی برای کنترل تورم، همین اصلاح قیمتی را نیز متوقف کردند و به اصطلاح طرح تثبیت را اجرا کردند. به عبارتی خواستند یک پدیده اقتصادی مثل تورم را با یک مصوبه اداری مثل طرح تثبیت قیمتها کنترل کنند. در ادامه یک اجماع صورت گرفت و ما به این نتیجه رسیدیم که باید اصلاح قیمتها را به طور مؤثر انجام دهیم که در قالب طرح هدفمندسازی یارانهها اجرا شد. حالا گویا این چرخه دارد دوباره معکوس میشود. مدتی اصلاح قیمتها متوقف شدهاست و گویا دوباره به سمت اصلاحات غیرمؤثر حاملهای انرژی حرکت میکنیم و من فکر میکنم باید به شدت از این شیوه اجتناب کرد.
